Инструкция это нпа или нет

Ко мне за юридической помощью обратился военнослужащий, который приказом командования был привлечен к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Обжалование решения в гарнизонный военный суд, другие вышестоящие инстанции результатов не принесло, так как суды оценивали действия военнослужащего исключительно исходя из требований инструкции, определяющей порядок работы с ведомственными документами, утвержденной вышестоящим командованием.

Изучив содержание инструкции, я пришел к выводу о наличии оснований для признания ее недействующей в порядке гл. 21 КАС РФ. В частности, оспариваемый нормативный правовой акт (далее – НПА), затрагивающий права и свободы граждан, не прошел госрегистрацию в Минюсте России в соответствии с п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, а также не был опубликован согласно требованиям п. 8 и 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Кроме того, инструкция как НПА накладывала на неопределенный круг лиц обязательства, не предусмотренные отраслевыми законами, имеющими большую юридическую силу. При этом конкретные процедуры вообще не были урегулированы данными законами, а содержащиеся в последних положения, в отличие от инструкции, носили диспозитивный характер, т.е. являлись не абсолютными и не обязательными.

В связи с этим в рамках предусмотренной законом процедуры я обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании инструкции недействующей.

Позиция процессуального оппонента (военного ведомства) сводилась к следующему. Во-первых, оспариваемая инструкция является не НПА, а организационно-распорядительным актом должностного лица. Во-вторых, она адресована конкретным лицам – подчиненным должностных лиц военного ведомства – и не распространяет регулируемые ею правомочия на неопределенный круг лиц.

Ознакомившись с возражениями военного ведомства, я проанализировал, по каким критериям акты определяются в качестве нормативно-правовых.

Читайте также

Как указал Верховный Суд в п. 2 Постановления
Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками НПА являются: его издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В постановлении также пояснено, что признание акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

В связи с этим я проанализировал содержание инструкции, которая была издана органом государственной власти. В ней содержались правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, так как фамилии конкретных должностных лиц не указывались, а положения не ограничены периодом действия и рассчитаны на неоднократное использование в отношении не только лиц, проходящих военную службу в настоящее время, но и граждан, которые поступят на военную службу в будущем, – т.е. лиц, поименный состав которых невозможно заранее предвидеть применительно к любому отдельно взятому моменту времени и, следовательно, индивидуализировать – на что и было обращено внимание суда.

По такой категории дел в качестве заинтересованного лица привлекается Минюст, который при необходимости проводит правовую экспертизу НПА, оценивая названные признаки.

В ходе судебного заседания Минюст поддержал исковые требования о признании инструкции недействующей, поскольку из содержания документа следовало, что в нем содержатся правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц. Кроме того, в Минюст инструкция на регистрацию не поступала, информация о ее опубликовании также не представлена.

Военный прокурор, в свою очередь, возражал против удовлетворения заявленных требований, поддержав доводы административного ответчика.

По результатам рассмотрения заявления ВС удовлетворил исковые требования, указав, что нормы оспариваемой инструкции, включая приложения к ней, обладают всеми существенными признаками НПА, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод военнослужащих, а кроме того, документ издан неправомочным должностным лицом федерального государственного органа, не зарегистрирован и официально не опубликован в установленном порядке, в связи с чем инструкция подлежит признанию недействующей полностью со дня ее издания – независимо от иных оснований и доводов.

Далее я обратился в гарнизонный военный суд в порядке ст. 350 КАС с заявлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым обстоятельствам в связи с признанием Верховным Судом НПА недействующим. В итоге решение было пересмотрено, а дисциплинарное взыскание, основанное на данной инструкции, в 2021 г. признано незаконным с его отменой и восстановлением военнослужащего в правах.

Основные доводы гарнизонного военного суда свелись к следующему: возникшие с военнослужащим правоотношения могли регулироваться исключительно НПА, который, в свою очередь, был признан недействующим. В соответствии с ч. 2 ст. 64 КАС обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при разрешении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства. Согласно ст. 16 КАС вступившие в законную силу судебные акты по административным делам являются обязательными и подлежат исполнению на всей территории России.

Из заключения по материалам служебного разбирательства следовало, что военнослужащий, нарушив положения инструкции, совершил дисциплинарный проступок, за который подлежал привлечению к дисциплинарной ответственности в соответствии с требованиями Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Данных о других нарушениях заключение не содержало.

Хочу обратить внимание на следующее требование законодательства в данной сфере. Особенностью дел, подобных рассмотренному, является то, что проверка судом законности решений госоргана в порядке нормоконтроля (вне связи с защитой субъективных прав заявителя) недопустима. То есть в описательно-мотивировочной части судебного акта обязательно должна быть дана оценка примененному конкретному НПА, которая должна вытекать из заявленных стороной требований. Если решение суда будет принято без ссылки на положения НПА, в принятии административного искового заявления о признании данного НПА недействующим по изложенным причинам будет отказано.

Таким образом, обжалование НПА в порядке КАС может оказать существенное влияние на возникшие из данного акта общественные правоотношения в различных сферах, когда решения госоргана зависят от соответствующих инструкций, регламентов, правил и т.п.

• Главная
• О компании и продуктах КонсультантПлюс
• Некоммерческие проекты
• Участие в разработке концепции электронного распространения правовой информации
• Основные принципы построения эффективной СРПИ
• Приложение1

Приложение1

Приложение 1

В сфере юридической деятельности и правовой информатизации широко применяется термин «правовая информация». К правовой информации относятся, прежде всего, правовые акты, а также вся информация, которая связана с правом: материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, изучения практики их применения. В правовую информацию включаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.

Исходя из сказанного, правовую информацию можно определить как массив правовых актов и тесно связанных с ними справочных, нормативно — технических и научных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.

Правовую информацию, в зависимости от того, кто является ее «автором», то есть от кого она исходит и на что направлена, можно разделить на три большие группы: официальная правовая информация, информация индивидуально — правового характера, имеющая юридическое значение, и неофициальная правовая информация.

Официальная правовая информация — это информация, исходящая от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений.

Информация индивидуально — правового характера, имеющая юридическое значение, — это информация, исходящая от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий, и направленная на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.

Неофициальная правовая информация — это материалы и сведения о законодательстве и практике его осуществления (применения), не влекущие правовых последствий и обеспечивающие эффективную реализацию правовых норм.

Рассмотрим названные группы более подробно.

1. Официальная правовая информация

Официальная правовая информация, в свою очередь, подразделяется на нормативную правовую информацию и иную официальную правовую информацию.

1.1. Нормативная правовая информация

Нормативная часть правовой информации, составляющая ее ядро, — это совокупность нормативных правовых актов (далее НПА) во всем их многообразии и динамике.

Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Нормативным правовым актом может быть как постоянно действующий, так и временный акт, рассчитанный на четко установленный срок, определяемый конкретной датой или наступлением того или иного события.

В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.96 N 781-II ГД).

Таким образом, норма права рассчитана не на какой-то конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев, обстоятельств, определяемых каким-либо общим признаком, и тем самым норма права рассчитана на определенную категорию, вид общественных отношений. Нормы права представляют собой общие, типичные варианты поведения.

Норму права отличают от юридических предписаний ненормативного характера следующие конкретные признаки:

• 1) неоднократность применения (то есть норма права не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда налицо обстоятельства, предусмотренные данной нормой. Она не исчерпывается однократным применением);
• 2) неперсонифицированность (то есть норма распространяет свое действие не на индивидуально определенные субъекты, а, как правило, на круг лиц, органов, организаций, объединенных каким-то общим признаком (род занятий, пол, жительство на определенной территории и т.д.)).

Оба признака правовой нормы следует брать в единстве, причем первый признак имеет основное значение, поскольку он прямо отражает направленность нормы на регулирование определенного вида отношений, установление меры поведения.

Норма права касается:

• а) круга государственных органов, организаций, учреждений;
• б) круга должностных лиц;
• в) всех граждан или некоторой их категории, определяемой тем или иным общим признаком (военнослужащие, пенсионеры, работники какой-либо отрасли хозяйства и т.д.);
• г) того или иного конкретного государственного органа, учреждения, организации независимо от их персонального состава (определение общих полномочий);
• д) конкретного должностного лица (Президента РФ, Генерального прокурора РФ и т.д.) независимо от того, кто персонально занимает соответствующую должность.

Юридическая сила нормативного правового акта — это свойство акта порождать определенные правовые последствия. Юридическая сила акта указывает на место акта в системе правовых актов и зависит от положения и компетенции органа, издавшего акт.

Характерная черта системы правовых актов — ее иерархическое строение, в соответствии с которым каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице, находится в соподчиненности с другими актами, то есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов над другими. Акты обладают неодинаковой юридической силой, зависящей от места органа, его издавшего, в системе органов государства и его компетенции. Акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, акты нижестоящих органов должны издаваться в соответствии с ними, так как обладают меньшей юридической силой.

В соответствии с юридической силой нормативные правовые акты подразделяются на законы (законы РФ и законы субъектов РФ), подзаконные акты, международные договоры и соглашения, внутригосударственные договоры.

Законы

Законы РФ — нормативные правовые акты, принимаемые путем референдума или законодательным органом РФ и регулирующие наиболее значимые общественные отношения.

Высшую юридическую силу имеет Конституция РФ, принятая всенародным голосованием. Являясь законом, Конституция РФ — правовая основа законодательства РФ. Все остальные законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Законы РФ принимаются в виде:

• — законов РФ о поправках к Конституции РФ;
• — федеральных конституционных законов;
• — федеральных законов (в том числе кодексов).

Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ. Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам.

К числу законов относятся также конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, уставы иных субъектов РФ, а также законы, принимаемые законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Подзаконные акты

Подзаконные акты — это нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов. Они могут конкретизировать нормы законов, толковать их или устанавливать новые нормы, но при этом должны соответствовать и не противоречить законам. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм.

Они, в свою очередь, также подразделяются на несколько видов в зависимости от положения и компетенции органа, издавшего подзаконный акт, и также имеют иерархическую структуру. Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ принадлежит актам Президента РФ.

Акты Президента РФ принимаются в форме указов и распоряжений и не могут противоречить Конституции РФ и законам РФ. Нормативные правовые акты Президента принимаются, как правило, в форме указов.

Акты Правительства РФ принимаются в форме постановлений и распоряжений, которые не могут противоречить Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ. Акты Правительства РФ имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства принимаются, как правило, в форме постановлений.

Акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты) издаются на основе и во исполнение не только Конституции РФ, законов РФ, указов Президента, но и постановлений Правительства РФ. Подзаконные акты субъектов РФ имеют свою иерархическую структуру и распространяются на все лица и иные субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ.

Международные договоры

Международный договор — нормативный правовой акт, регулирующий отношения Российской Федерации с иностранным государством или международной организацией.

В соответствии с Конституцией РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Внутригосударственные договоры

Внутригосударственный договор — нормативный правовой акт, регулирующий отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также между различными субъектами РФ по вопросам, представляющим для сторон взаимный интерес (разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, совместная деятельность в экономической области и т.п.).

1.2. Иная официальная правовая информация

К иной (ненормативной) официальной правовой информации можно отнести:

• — ненормативные акты общего характера;
• — акты официального разъяснения;
• — правоприменительные акты.

Акты общего характера, не являясь нормативными, создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты, но они исчерпываются однократным исполнением (решение о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т.п.). Такого рода акты принимаются полномочными государственными органами.

Акты официального разъяснения действующих норм — это акты толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ и др. По вопросу правовой природы этих актов в научной литературе нет единства мнений. Одни авторы относят акты официального разъяснения к актам толкования, не содержащим новых норм, другие — к нормативным правовым актам. При этом не подвергается сомнению реальное значение указанных актов в обеспечении единообразного применения законов в судебной практике.

Правоприменительные акты — это индивидуально — правовые акты, принимаемые органами законодательной, исполнительной власти, судебными, прокурорскими органами, государственными инспекциями и т.д. Они относятся не к любому лицу, органу, организации (как нормативный акт), а к определенному, конкретному субъекту правоотношения, регулируемого данным актом (судебный приговор, решение о назначении пенсии, приказ директора предприятия об увольнении, Указ Президента РФ о назначении на должность министра и т.д.).

1.3. Формы правовых актов

Существует зависимость формы акта от его нормативного содержания.

НПА принимаются (издаются) в форме законов, указов, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Порядок подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируется действующим законодательством. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только «в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается».

Однако данное правило в законотворческой практике иногда нарушается. Например, ЦБ РФ своим Приказом от 15.09.97 N 02-395 «О положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» (п. 1.5 Положения) определяет перечень форм, в которых могут издаваться нормативные акты Банка России: указание, положение, инструкция. Это противоречит Постановлению Правительства РФ N 1009 в части отнесения указания к форме нормативного правового акта. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» нормативные акты Банка России, затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, подлежат регистрации в Минюсте РФ в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств.

Минюст РФ в «Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Приказом от 17.04.98 N 42, подчеркивает, что со дня вступления в силу Постановления Правительства РФ N 1009 НПА федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания) не должны носить нормативный правовой характер.

Ненормативные акты издаются в самых разных формах. Однако следует обратить внимание на следующее. По установившемуся положению, если акты изданы в форме законов, правил, инструкций, положений, то они являются нормативными. Тем не менее существуют исключения из этого правила. Так, в 1994 — 1996 гг. были приняты ненормативные акты в форме, традиционно присущей только нормативным актам, а именно: было принято 9 законов, регламентирующих материальное обеспечение и медицинское обслуживание отдельных семей погибших депутатов. Эти законы являются индивидуально — правовыми актами и не носят нормативного характера, так как они персонифицированы. Юридическая теория отрицательно относится к практике издания такого рода актов в форме законов.

2. Информация индивидуально — правового характера,
имеющая юридическое значение

Этот вид правовой информации отличается от официальной правовой информации тем, что исходит не от полномочных государственных органов, а от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий, — граждан, организаций.

Правовую информацию индивидуально — правового характера, имеющую юридическое значение, можно подразделить на:

• — договоры (сделки);
• — жалобы, заявления, порождающие юридические последствия.

Общие черты этих актов:

• — носят индивидуально — правовой характер;
• — направлены на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.

Конкретный договор поставки заключается между двумя конкретными организациями, влечет определенные юридические последствия — устанавливает права и обязанности сторон договора, прекращается после исполнения условий договора. Иск, предъявленный конкретным гражданином к конкретной организации по определенному поводу, также порождает определенные юридические последствия.

3. Неофициальная правовая информация

Неофициальная правовая информация, представляющая собой материалы и сведения о законодательстве и практике его применения, отличается от официальной правовой информации и правовой информации, имеющей юридическое значение, прежде всего тем, что не влечет правовых последствий. Ее можно подразделить на следующие группы:

• — материалы подготовки, обсуждения и принятия законов и иных нормативных правовых актов;
• — материалы учета и систематизации законодательства (картотеки учета нормативных правовых актов, предварительные материалы подготовки собраний и сводов законов, неофициальные сборники нормативных правовых актов и т.д.);
• — материалы статистики по правовым вопросам (статистические данные о состоянии преступности, правонарушениях и т.д.);
• — образцы деловых бумаг;
• — комментарии законодательства;
• — научные, научно — популярные, учебные и иные труды по вопросам законодательства.

Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей правовые последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм права. Так, мнения известных ученых, комментирующих, разъясняющих законодательство, представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и используются при реализации, применении правовых норм.

Нормативный правовой акт

Это официальный документ госорганов или должностных лиц с правилами поведения

---

Поделиться

Нормативный правовой акт может быть в форме закона, постановления, приказа.

Разобрались, как устроена система нормативных правовых актов и как искать нужный документ.

Что такое нормативный правовой акт

Нормативные правовые акты, или НПА, регулируют жизнь в стране: как платить налоги, какие есть льготы для бизнеса, когда отдыхать на Новый год или что будет за работу без лицензии. Дадим определение нормативного правового акта.

Нормативно-правовые акты — это документы с правилами поведения для общества, которые принимают государство, региональные и муниципальные власти, уполномоченные организации, например Роскосмос, и должностные лица.

Такие документы могут принимать Госдума, правительство, президент, министерства, службы. Но не все акты госорганов и должностных лиц нормативные. Правительство может принять постановление о ставках платы за пользование лесными участками на всей территории России — и это будет НПА, а может выпустить внутреннюю инструкцию по закупке канцелярии — это не НПА.

Еще НПА нужно отличать от индивидуальных правовых актов. Индивидуальные правовые акты — это тоже официальные документы, которые принимают госорганы и должностные лица, только они рассчитаны на однократное применение и на конкретного человека или организацию.

Отличить НПА можно по следующим признакам.

НПА носит официальный характер. Это значит, что НПА принимают только государственные и региональные власти, уполномоченные организации или должностные лица. Также НПА принимают в определенном порядке: присваивают дату и номер, печатают на бумаге, ставят печать, публикуют на портале pravo.gov.ru.

НПА действует не для одного человека или организации, а для всех: группы людей, либо компаний, либо и тех и других. Например, нельзя принять закон только для ИП Петрова, но можно принять закон для предпринимателей.

НПА можно применять много раз. Например, суд принимает решение по делу — это решение в моменте определяет права сторон, и его нельзя применять повторно.

Посмотрим примеры НПА и документов, которые к ним не относятся.

Форм нормативных правовых актов много: законы, постановления, инструкции, приказы, указы. И эти названия нельзя путать. Назвать приказ Минфина письмом, а указ президента постановлением — ошибка.

Чтобы не запутаться в названиях, правильно определять силу документа, быстрее искать нужный, все НПА можно делить на разные группы. Посмотрим две основные классификации: по силе действия и по территории.

По силе действия

У НПА есть сила действия — это помогает выбрать более важный документ. В идеале НПА не должны противоречить друг другу, но в реальности такое все же случается. И вот сила действия определяет, каким документом руководствоваться.

Конституция. Самый главный НПА в России — Конституция, ее еще называют основным законом страны. Все остальные НПА должны ей соответствовать.

Федеральные законы — это документы, которые принимает Госдума — законодательный орган России. Законы определяют самые важные вопросы в стране: размер пенсии, процедуру банкротства, штрафы за нарушения и прочие. Процедура создания и принятия закона сложная и многоступенчатая, потому что он влияет на всю страну.

Подзаконные акты. В одном законе невозможно прописать все детали. В них стараются закрепить общие правила, а вот о частностях рассказывают в подзаконных актах. На юридическом языке говорят: «Подзаконные акты принимают во исполнение законов», то есть подзаконные акты объясняют, как правильно действовать в конкретных случаях и ситуациях. Узнать подзаконные акты можно по названиям: указ, постановление, письмо, приказ, инструкция.

Еще важно проверить, где нужно применять НПА: по всей стране, только в одном регионе или в одном городе.

По территории

Все НПА делят на федеральные, региональные, муниципальные, а еще есть международные. Поговорим о каждой группе.

Федеральные, региональные и муниципальные НПА. Россия — это федерация. Это значит, что страна состоит из самостоятельных субъектов. Такие субъекты могут сами управлять своей территорией в пределах полномочий, данных Конституцией и федеральными законами, иметь отдельный от центра бюджет.

Получается, в России официальные документы могут принимать на общегосударственном уровне и уровне регионов. Федеральные законы действуют на всей территории страны, а региональные — только в одном субъекте. Например, если власти Самарской области приняли региональный закон, то исполнять его в Рязани не обязаны.

Еще собственные НПА принимают в городах федерального значения, такие города тоже относят к регионам. В России три города-региона: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Получается, жители Московской области не должны соблюдать законы Москвы, и наоборот.

Для региональных актов есть два правила:

Система региональных НПА копирует федеральную, поэтому регионы принимают свои конституции, законы, подзаконные акты.

Есть еще один уровень ниже актов регионов — акты городов, деревень, поселков. Такие акты называют муниципальными НПА. Они регулируют вопросы местного значения, например льготы по земельному налогу или правила посещения парка.

Международные акты. Государства могут договариваться о правилах и фиксировать их в договорах, резолюциях, конвенциях. Эти правила не действуют на все страны автоматически: каждое государство само решает, участвовать в договоре или нет. В договор можно как вступить, так и выйти из него.

Если страна соглашается исполнять правила по международному договору, она должна принять новые внутренние законы или скорректировать старые внутренние законы под эти правила. Например, когда Россия в 1997 вступила в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, она приняла мораторий на смертную казнь — таково было правило для стран-участниц.

Международные договоры, в которых участвует наша страна, в основном учли во внутренних законах, поэтому напрямую обращаться к международным НПА вам вряд ли придется. Исключение — соглашения или конвенции об избежании двойного налогообложения, например с Кипром или США.

Иерархия нормативных правовых актов

Нормативные правовые акты имеют иерархию из восьми уровней. Чем уровень выше, тем главнее акт. На практике это значит, что акты нижних уровней должны соответствовать верхним. То есть законы не должны противоречить Конституции, указы президента и прочие акты — законам, а постановления правительства — всему вышеперечисленному.

Случается, что два акта противоречат друг другу, — такую ситуацию называют правовой коллизией. Выбрать правильный акт помогает иерархия — будут применять правила из документа более высокого уровня.

Иерархия нормативных правовых актов

Начинайте искать ответ на вопрос со второго уровня. На первом уровне в Конституции нет конкретных правил — только принципы работы государства и жизни общества.

Предприниматель может узнать из Конституции, что Россия поддерживает конкуренцию и свободную экономическую деятельность, но не узнает, как открыть бизнес и какие платить налоги. Конкретные правила будут в законах и подзаконных актах. Например, как зарегистрировать бизнес, можно узнать в ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а про все налоги России — в Налоговом кодексе РФ.

Как искать нормативный правовой акт в системе

Виды и иерархия актов помогают быстрее найти нужный документ.

Посмотрим, как можно найти документ о требованиях к вывескам.

Где искать. Искать законы, постановления, письма можно в интернете, главное — на официальных порталах. Например, на государственном портале pravo.gov.ru или в коммерческих Консультанте и Гаранте.

Если пользоваться неизвестным сайтом, нельзя быть уверенным в актуальности: документы оттуда могут быть устаревшими или вовсе утратившими силу.

Как искать. Искать нужный акт можно по дате опубликования, названию документа или словам из текста. В разных системах могут быть и другие фильтры.

В работе с правовыми системами есть нюанс: можно найти документ, а он окажется закрытым — смотреть можно только в платной версии. В этом случае можно скопировать название документа и поискать в других сервисах, например docs.cntd.ru. Еще можно посмотреть на сайте государственного органа, который принял акт.

Проверить, действует ли НПА. Пользоваться можно только действующими НПА. Срок действия документа может истечь сам или его могут отменить.

Еще закон может действовать, но только в новой редакции. Это значит, что сам НПА не отменили, но изменили текст или даже одно слово. Предыдущей версией пользоваться нельзя.

Проверять статус НПА важно, чтобы не получить штраф или другое наказание за ошибку по невнимательности. На правовых порталах статус документа можно посмотреть на первой странице документа.

Что важно запомнить

В статье расскажем, что такое производственная инструкция (далее ― ПИ) и для чего она нужна. Разберем, какие НПА требуют, чтобы в организации были ПИ. На примерах покажем, как разработать ПИ, обеспечить ими работников и организовать проверку знаний ПИ.

Что такое ПИ и для чего она нужна? 

Документ представляет прямой алгоритм действий на рабочем месте, в том числе при поломках или авариях.

ПИ по промышленной безопасности составляются с учетом факторов риска и специфики работы на конкретном предприятии. Этим они отличаются от руководств по эксплуатации оборудования.

Четкое следование указаниям инструкции позволяет работникам не отклоняться от техпроцесса, получать нужный результат и обеспечивать максимальную безопасность труда.

Какие НПА требуют, чтобы в организации были ПИ? 

Главный документ, который требует разрабатывать ПИ, — это ФНП ПБ. Он же предъявляет требования к их содержанию, к знаниям, умениям и навыкам работников, способам и объемам проверки знаний и ее периодичности.

Единого документа, устанавливающего требования к ПИ и проверке их знаний, нет. Поэтому необходимо разработать ЛНА (положение, порядок) для разработчиков ПИ, соединив в нем требования всех нормативных актов, регламентирующих производственную деятельность предприятия в области промышленной безопасности.

Приведем несколько примеров самых актуальных требований ФНП ПБ к разработке ПИ.

Сети газопотребления

Случаи обязательной разработки ПИ (технологических) устанавливают ФНП № 531[1].

На ТЭС с учетом особенностей оборудования, технологии и характера производства до пуска оборудования в эксплуатацию должны быть разработаны ПИ (технологические). ПИ должны содержать требования технологической последовательности выполнения различных операций при подготовке к пуску оборудования технологических комплексов, выводе в резерв, ремонте, допуске ремонтного персонала (работников) к выполнению работ на оборудовании (п. 12 ФНП № 531).

При эксплуатации пункта подготовки газа (далее ― ППГ) необходимо выполнять визуальный контроль технического состояния (обход) в сроки, устанавливаемые ПИ, обеспечивающие безопасность и надежность эксплуатации (п. 91 ФНП № 531).

В производственной зоне ППГ должны ежесменно осматриваться технологическое оборудование, газопроводы, арматура, электрооборудование, вентиляционные системы, средства измерений, противоаварийные защиты, блокировки и сигнализации. Выявленные неисправности должны устраняться в порядке и в сроки, установленные ПИ (технологическими) (п. 100 ФНП № 531).

Таким образом, необходимо разрабатывать ПИ (технологические) не смотря на наличие договора с подрядной организацией на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту сети газораспределения и сети газопотребления.

Кроме того, в организации, осуществляющей эксплуатацию сетей газораспределения или газопотребления, должен быть разработан и утвержден руководителем такой организации или его уполномоченным заместителем, либо руководителем самостоятельного структурного подразделения (дочернего общества) указанной организации перечень газоопасных работ и инструкция, определяющая порядок подготовки и безопасность их проведения применительно к конкретным производственным условиям. Также утверждается перечень газоопасных работ, выполняемых без оформления наряда-допуска по ПИ, обеспечивающим их безопасное проведение (п. 133 ФНП № 531).

Подъемные сооружения 

Требования к разработке ПИ для организаций, осуществляющих работы с подъемными сооружениями (далее ― ПС), содержатся в ФНП ПС[2].

Согласно п. 147 эксплуатирующие организации обязаны обеспечить содержание ПС в работоспособном состоянии и безопасные условия их работы путем организации надлежащего надзора и обслуживания, технического освидетельствования и ремонта.

В этих целях должны быть:

• разработаны и утверждены журналы, программы, графики выполнения планово-предупредительных ремонтов, ППР, ТК, схемы строповки и складирования, должностные инструкции для инженерно-технических работников, а также производственные инструкции для персонала, на основе паспорта, руководства (инструкции) по эксплуатации конкретного ПС, с учетом особенностей технологических процессов, установленных проектной и технологической документацией;
• в наличии должностные инструкции и руководящие указания по безопасной эксплуатации ПС — у инженерно-технических работников, а у персонала — производственные инструкции;
• созданы условия выполнения инженерно-техническими работниками требований настоящих ФНП, должностных инструкций, а персоналом — производственных инструкций.

Оборудование под давлением 

Специализированные организации, осуществляющие работы по монтажу (демонтажу), ремонту, реконструкции (модернизации) и наладке оборудования под давлением ФНП ОРПД[3] обязывают[4]:

• провести рабочим подготовку в объеме квалификационных требований (в рамках профессионального обучения),
• организовать проверку знаний в объеме требований ПИ и (или) инструкций для данной профессии, а также в объеме технологических процессов, инструкций и карт на производство отдельных видов работ.

Проверку знаний требований ПИ и (или) инструкций для данной профессии у рабочих нужно проводить один раз в 12 месяцев. А ознакомление и проверку знаний технологических процессов, инструкций и карт на производство конкретного вида работ проводить непосредственно перед началом их выполнения (подп. «б» п. 101 ФНП ОРПД).  

ПИ, режимные карты и постоянные технологические регламенты должны быть разработаны и утверждены по окончании эксплуатации оборудования в режиме опытного применения на основании временной эксплуатационной документации с учетом полученных при этом результатов (п. 218 ФНП ОРПД), и должны храниться на рабочих местах работников (подп. «в» п. 207 ФНП ОРПД).

ПИ должны выдаваться персоналу перед допуском к работе с подтверждением их получения подписью работника в журнале или на контрольном экземпляре ПИ, или отметкой в системе электронного документооборота при условии, что данная система обеспечивает хранение информации и возможность идентификации работника и произведенных им действий (подп. «ж» п. 228 ФНП ОРПД).

Мы привели только основные требования ФНП ОРПД, сам документ содержат 84 требования к ПИ. И так практически в каждых ФНП. Кроме ФНП, требования к ПИ содержатся в правилах технической эксплуатации (далее ― ПТЭ)[5], а также в правилах работы с персоналом в организациях (далее ― ПРП)[6].

Рассмотрим далее требования разных норм к ПИ.

Как разработать ПИ? 

Содержание ПИ зависит от выполняемых работ, конкретного технологического процесса, состава оборудования, инструментов и приспособлений. Следовательно, в ПИ должны быть изложены порядок и требования, обеспечивающие безопасное проведение работ. Если безопасность выполнения работы обусловлена определенными нормами, то их необходимо указать отдельно (например, высота, напряжение, концентрация и т. п.).

Текст инструкции следует разделить на разделы. Требования инструкции должны быть изложены в соответствии с логикой технологического (производственного) процесса, с учетом разновидностей оборудования, приспособлений, инструмента.

Примерное содержание разделов ПИ см. в табл. 1.

Таблица 1. Примерное содержание ПИ и НПА, содержащие требования к ПИ

Является ли инструкция по делопроизводству нормативно правовым актом?

Ответь на вопрос — получи подписчикаВопросы